科技改变城市，如何重塑城市韧性？｜读书互动

城市作为一个复杂的社会生态系统，其安全和发展面临系统内外的诸多冲击和威胁。“城市韧性”理念强调城市在发展和运行过程中，吸收抵御各种干扰的能力。

随着经济社会的不断发展，将城市建设得更加具有韧性已经成为不同城市建设的共同目标和战略选择。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》亦明确提出推进以人为中心的新型城镇化，建设韧性城市。依托强大的经济和技术优势，上海市于2019年率先启动“一网统管”城市运行管理数字化工程，以“一屏观天下，一网管全城”为城市建设愿景，并以此为重要城市建设支点，为城市韧性筑造起坚实的数字基座。

“韧性”理念与韧性治理

韧性（resilience）主要指系统抵抗干扰并保持原状态以及在状态被外力改变后恢复原状的能力，是当前生态学、心理学、社会学、管理学等多学科共用的学术概念。小至个体，大至国家，皆具韧性，近年来随着诸多全球性事务愈发棘手，如何加强全球韧性（global resilience）也被提上研究议程。在城市治理研究与实践方面，2002 年，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）首次提出“城市韧性”（urban resilience）议题，并将其引入城市与防灾减灾研究。a 与“韧性”概念内涵基本一致，学界通常认为一个具有韧性的城市系统应该能够适应外部环境变化，能够吸收和适应各种扰动，并从干扰中快速恢复。

从理论层面看，当前关于“城市韧性”议题的讨论已呈分散化趋势，灾害韧性、工程韧性、生态韧性、社会—生态韧性等视角通常具有不同的讨论边界与理论主张。

工程韧性（engineering resilience）主要应用在工程学领域，指的是单一稳定状态的维系，强调系统在受到干扰之后能够恢复到原先均衡状态的能力；生态韧性（ecologicalresilience）概念认为系统极难甚至不可能复原到原来的状态，否定了工程韧性论中单一、稳定的均衡态观点，强调多重均衡；而社会—生态韧性则强调系统内部的动态性特征，无论外界干预与否，系统的本质都会发生变化，关注系统的自组织、学习能力与适应能力。在城市治理领域，“韧性”已从一种单纯的描述性概念转变为一种思考问题和建设城市的方式 ，城市“韧性治理”理念应运而生。

从实践层面看，随着经济社会的不断发展和人口的增加，城市将面临更多高度不确定的外部致灾因子和内生风险因素扰动。而在城市风险正日益呈现复合化特征的背景下，传统的应急管理及城市治理模式已愈发显得力不从心。

“韧性治理”是对当下城市治理模式的一种新的理论构想。其根植于韧性系统应具有的组织能力、抵御能力、适应能力和学习能力的理论主张，吸收多主体“公共治理”理念，从“治理”角度出发，倡导城市内部不同的公共治理主体应以提升自身对于复合型风险冲击的适应能力为目标，基于合作治理和组织学习机制建立新的治理模式。“韧性治理”则为城市建设提供了一个战略思路，如何使其拥抱数字化时代潮流则是城市管理者和建设者面临的现实命题。

“城市韧性”的新动能——“一网统管”

赋能授权源一词自“empowerment”的汉译，包含授予权力（authority）和增加能力（capacity）等多重含义。而从心理层面讲，授权赋能不仅包含授予权力和增加能力，还包含通过正式的组织实践和非正式的效能信息提供，进而提高赋能对象的自我效能感。

与传统的零和博弈下单纯授权（delegation）不同，授权赋能（empowerment）通过共享信息、知识等不同资源实现总体权力的加强，被认为是一种新的管理方法，可以通过结构性授权赋能、心理授权赋能，以及领导授权赋能等不同方式进行。数字化、网络化和智能化已经成为新一代数字技术的核心。通过数字赋能城市治理被认为是应对这些挑战、提高城市韧性的可行路径。将与城市运行有关的多源基础数据相融合，结合实时物联感知和视频监控数据，借助智能化的数据分析手段，可以高效排查城市运行中的潜在风险。

与此同时，数字技术赋能能够弥合不同组织协作的缝隙，提高突发事件应急处置效率。上海市在全面推进城市数字化转型过程中，把整个城市作为“有机生命体”统筹谋划建设，将城市生命体的不同子系统（城市人类社会系统和城市物理空间系统）数字化、网络化和智能化，试图建立一个物联、数联和智联的数字城市；同时，按照“三级平台、五级应用”的逻辑架构，建立市、区、街镇三级城运中心，力图实现“高效处置一件事”。

市级城运中心重在顶层设计，为三级城运中心提供大数据基础设施的开发建设，制定智慧化系统发展规划，汇集数据、集成资源，为全市“一网统管”建设提供统一规范和标准，同时强调数据和联动标准的统一，必要时对全市性重大事项进行统一指挥。区城运中心重在发挥承上启下的功能，向上链接市级，向下指导街镇，提供与本级应用相适应的软硬件基础，强化本区域个性化应用的开发和叠加能力，为区级和街镇、网格实战应用提供有力保障。a 街镇城运中心重在统筹基层资源与线上线下事件处理闭环，街道是数据收集的前端和事件处置的末端，需要统筹调动街镇一级的全部资源和力量，提高统一战线处理事件的能力。

“一网统管”支撑下的上海韧性城市建设实践

上海市试图借助“一网统管”工程，推动城市治理模式和体的变革与重构，比如建立城市运行数字体征系统，实现对城市运行风险的智能感知、用数字化方式辅助城市管理主体决策、实现从市到社区的多层治理主体赋能，进而实现城市的“韧性治理”目标，重塑城市韧性。

有学者指出我国传统的城市治理模式存在基层权责失配、风险防控失衡和部门协同失调等短板，具体表现为基层的城市风险防控责任与其拥有的权利资源不相匹配、重视危机的应急响应但对风险预防投入不足、各部门碎片化管理缺乏协同等。

除上述短板外，有研究认为问题感知灵敏度不够和风险防控的精准性有限也是制约城市治理效能释放的原因。综合而言，基层治理能力欠缺、城市应急管理效率不高、部门协同较差给建设韧性城市和推进韧性城市治理提出了重要挑战。毫无疑问，上海市“一网统管”建设为应对这些挑战、为培育上海“城市韧性”的新动能，在不同城市治理主体、不同城市治理流程和不同城市治理系统上均有所体现。

本文摘自《城市治理的范式创新：上海城市运行“一网统管”》，该书以上海“一网统管”实践为案例，揭示了城市治理数字化转型的必要性、数字化治理的运行机制、“一网统管”如何实现城市治理的流程再造，以及超大城市治理向何处去等问题，同时也为其他城市的数字化治理提供了可以借鉴的经验。

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