如何理解“天下财赋半东南”？

投资要点

• 看懂地方财政账本，是理解不同地区财力差距的关键。

  
  

• 如果根据一般公共预算收入和支出计算地方财政收支缺口，今年1-5月份上海是31个省级行政区域中财政收支唯一保持盈余的地方。但这一算法不够严谨，因为从全年来看，31省市通常都不会有收支盈余，即使上海市2021年也存在659亿元收支缺口，需要通过中央转移支付等方式弥补。

  
  

• 为什么经济发达如上海，也要接受中央转移支付呢？这是因为分税制体系中，存在一次分配和二次分配两个过程。地方一般公共预算收入统计的只是自留部分的税收和非税收入，还有一些税收是需要上缴中央的。

  
  

• 2021年中央向地方一共转移支付82216亿元，是解决地区收支均衡问题，缩小教育、医疗卫生、养老社保等基本公共服务差距的重要手段。分省来看，中央转移支付收入一般跟地区经济发展水平、财政实力、人口等因素直接相关。如四川、河南作为中西部人口大省，经济发展相对落后，财政收支矛盾较为突出，获得的转移支付资金规模分列第一、二名；东部的天津、上海、浙江等省市，由于经济财政发展水平相对更高，人口更少，因此转移支付规模处于低位。

  
  

• 2021年全国平均每人接受中央转移支付5816元。其中：总量靠前的四川、河南两省接受的中央转移支付分别为6573元/人和5242元/人，在31省市中排名位居中下游；西藏人均转移支付规模超过6万元；西部的青海、宁夏、新疆等少数民族集中分布省区，东北的黑龙江、吉林两省，人均规模均超过1万元；东部沿海的江苏、浙江、广东三省则不足3000元。

  
  

• 我们可以用各省市上缴中央的收入，减去该省收到的中央转移支付，得到各省市的净上缴规模，从而衡量各地区对于中央财政的贡献。2021年，全国仅有8个省市有正贡献，其中上海排名第二，净上缴中央财政收入达到7879亿元，几乎相当于中央对河南、黑龙江和四川三省的合计净补助规模。总理座谈会上提及的东南沿海5省市，均对中央财政有正贡献，2021年合计净上缴财政收入超过3万亿元，成为中央财政转移支付体系的重要支撑。

  
  

• 经过中央转移支付的二次分配后，各省市预算平衡通常不是问题，而且由于各地区财政体量差别较大，简单计算收支缺口意义并不大。因此建议关注地方财政自给率指标，即通过计算地方一般公共预算收入占一般公共预算支出的比重，衡量地方财政的可持续性。

  
  

• 1994年以来，从全国层面看，地方一般公共预算收入占支出的比重波动下降，1997年最高时为66%，不过基本维持在50%以上。近年来随着财政收入增速逐渐放缓，民生和债务等刚性支出规模增加，地方财政收支平衡压力不断上升。2019和2020年地方财政自给率均降至50%以下，2021年回升至52.6%，和2017年水平相当。

  
  

• 分区域看，31省市财政自给率差异较大。2021年上海的财政自给率最高（92.2%）；北京位居第二，广东、浙江、江苏、天津、福建、山东等6省市均超过60%。此外，22个省市财政自给率低于50%，其中11个省市不足40%，主要集中在中西部、东北等经济欠发达地区。

  
  

• 在土地财政面临困境的情况下，近些年中央财政不断加大对地方转移支付力度，重点支持地方“保基本民生、保工资、保运转”和落实减税降费，促进区域均衡发展。日前国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，通过推进省以下财政体制改革，增强基层保障能力。此外，从长远角度看，如何健全地方税体系，培育地方税源可能更关键，如推进房地产税立法实施，计划后移消费税征收环节并稳步下划地方等。

  
  

• 风险提示：财政收入增长不及预期，地方财政收支困难上升。

日前总理在福建主持的经济形势座谈会上指出，东南沿海5省市经济体量占全国1/3以上，财政收入占比近4成，在地方对中央财政净上缴中贡献近8成，有力支撑了国家财力和中央财政对中西部地区转移支付。^[1]所谓“天下财赋半东南”，总理讲话再度引发各界的关注和讨论。如何看懂地方财政账本，是理解不同地区财力差距的关键。

很多文章喜欢用一种简易方法对比各省市的财政状况，即根据一般公共预算收入和支出数据计算地方财政收支缺口。从今年1-5月数据看，受留抵退税、疫情冲击等影响，今年以来各地区财政收支平衡压力和去年同期相比明显上升；同时，作为上半年全国受疫情影响最严重的上海，和去年同期一样，成为31个省级行政区域中财政收支唯一保持盈余的地方。

收支缺口的大小一定程度上反映出各地区财政状况的差异，但这一衡量方法可能不够严谨。毕竟在赤字财政背景下，如果从全年来看，31省市通常都不会有收支盈余。即使是上海市，2021年一般公共预算收入7772亿元，支出8431亿元，同样存在659亿元收支缺口。这一差额需要通过中央转移支付、发行地方政府一般债、使用结转结余及调入资金等方式弥补。

以上海为例，2021年中央财政给了997亿元税收返还和补助收入，扣除上解中央的215亿元后，净补助为782亿元；一般债务发行收入和还本支出基本持平；使用结转结余资金规模和补充预算稳定调节基金支出基本持平。因此，中央提供的782亿元净补助，在弥补659亿元收支缺口后，少部分用于结转下年支出。

为什么经济发达如上海市，也要接受中央财政转移支付提供的补助收入呢？这是因为在中央和地方分税制体系中，存在一次分配和二次分配两个过程。地方一般公共预算收入统计的只是自留部分的税收和非税收入，还有一些税收是需要上缴中央的。如果仅看“一次分配”，2021年全国地方本级预算收入仅为111077亿元，对应的支出为211272亿元，即使考虑到8200亿元地方财政赤字安排、9779亿元结转结余及调入资金使用，仍存在超过8.2万亿元的收支缺口。这个缺口需要靠中央对地方转移支付来填补，即二次分配。

中央转移支付是解决地区收支均衡问题，缩小教育、医疗卫生、养老社保等基本公共服务差距的重要手段。结构上分为一般转移支付（包括共同财政事权转移支付）和专项转移支付：前者可供地方政府自主安排支出，缓解地方财政收支平衡压力；后者主要服务于特定政策目标，地方政府应按中央规定的用途花钱。

2021年中央向地方一共转移支付82216亿元^[2]。按照接受中央转移支付规模大小划分，31省市可以分为5个层次。超过5000亿的有2个，分别为：四川、河南；“3000亿+”的有10个，分别为：湖南、河北、湖北、云南、黑龙江、安徽、新疆、广西、贵州、山东；“2000亿+”的有9个，分别为：甘肃、江西、陕西、内蒙古、辽宁、吉林、西藏、山西、重庆；“1000亿+”的有7个，分别为：江苏、广东、福建、青海、北京、宁夏、海南；不足1000亿的仅有3个，分别为：浙江、上海、天津。

中央转移支付收入一般跟地区经济发展水平、财政实力、人口等因素直接相关。四川、河南作为中西部人口大省，经济发展相对落后，财政收支矛盾较为突出，获得的转移支付资金规模分列第一、二名；东部的天津、上海、浙江等省市，由于经济财政发展水平相对更高，人口更少，因此转移支付规模处于低位。

2021年全国平均每人接受中央转移支付5816元，人均指标能够更准确地反映各省市接受中央帮扶的情况。具体来看：总量靠前的四川、河南两省接受的中央转移支付分别为6573元/人和5242元/人，在31省市中排名位居中下游；西藏由于特殊的地理位置和民族宗教环境，人均转移支付规模超过6万元；西部的青海、宁夏、新疆等少数民族集中分布省区，东北的黑龙江、吉林两省，人均规模均超过1万元；东部沿海的江苏、浙江、广东三省均不足3000元。整体来看，经济财政实力越强的地区，中央给予的人均转移支付规模越小，符合区域协同发展、共同富裕的基本原则。

在包括分税制和转移支付的预算体系下，我们可以用各省市上缴中央的收入，减去该省收到的中央转移支付，得到各省市的净上缴规模，从而衡量各地区对于中央财政的贡献。2021年，全国仅有8个省市有正贡献，其中上海排名第二，净上缴中央财政收入达到7879亿元，几乎相当于中央对河南、黑龙江和四川三省的合计净补助规模。总理座谈会上提及的东南沿海5省市，均对中央财政有正贡献，2021年合计净上缴财政收入超过3万亿元，成为中央财政转移支付体系的重要支撑。

自古以来，我国各地区财政收入不均衡问题始终存在。无论是唐代“政治中心”长安和“经济中心”洛阳的分离，还是明清时期江南地区税赋占全国的60%，都说明“转移支付”是必然选择。无论从自然环境、人口密度，还是交通设施、物流交易场所集中度来看，江浙沪、北京、广东等地区拥有丰富的经济和税收资源，通过上缴税收给中央为国家做贡献无可厚非。

经过中央转移支付的二次分配后，各省市预算平衡通常不是问题，而且由于各地区财政体量差别较大，如果仅通过财政收支轧差测算缺口大小，意义并不大。相比之下，地方财政自给率指标更有研究价值，即通过计算地方一般公共预算收入占一般公共预算支出的比重^[3]，从而衡量地方财政的可持续性。

1994年以来，从全国层面看，地方一般公共预算收入占支出的比重波动下降，1997年最高时为66%，不过基本维持在50%以上。近年来随着财政收入增速逐渐放缓，民生和债务等刚性支出规模增加，地方财政收支平衡压力不断上升。2019和2020年地方财政自给率均降至50%以下，2021年回升至52.6%，和2017年水平相当。

分区域看，31省市财政自给率差异较大。2021年上海的财政自给率最高（92.2%）；北京位居第二，广东、浙江、江苏、天津、福建、山东等6省市均超过60%。此外，22个省市财政自给率低于50%，其中11个省市不足40%，主要集中在中西部、东北等经济欠发达地方。对比2020年，除青海外各省市自给率普遍回升，特别是山西和湖北升幅均超过11个百分点，前者受益于煤炭等能源大宗产品价格上涨带来财政收入增长，后者则主要因为2020年疫情造成的低基数。

在土地财政面临困境的情况下，近些年中央财政加大对地方转移支付力度，重点支持地方“保基本民生、保工资、保运转”和落实减税降费，促进区域均衡发展。日前国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，通过推进省以下财政体制改革，增强基层保障能力。此外，从长远角度看，如何健全地方税体系，培育地方税源可能更关键，如推进房地产税立法实施，计划后移消费税征收环节并稳步下划地方等。

[1] 新闻来源：http://www.gov.cn/xinwen/2022-07/07/content_5699817.htm

[2] 这里的中央对地方转移支付统计出自2021年中央决算报告，其中“税收返还及固定补助”科目金额11570亿元，纳入一般性转移支付统计，下同。

[3] 一般公共预算收入+中央补助收入+其他收入=一般公共预算支出+其他支出，这里的其他收入主要包括地方债务收入、结转结余和调入资金使用，相应的，其他支出包括地方债务还本支出、补充预算稳定调节基金和结转下年支出等。财政自给率=一般公共预算收入（地方自留税收+非税收入）/一般公共预算支出。

风险提示

财政收入增长不及预期，地方财政收支困难上升。