西安、广东两地“健康码”宕机启示录：一次对数字政府治理的大考

西安“一码通”宕机的原因还没确认，1月10日早上9点，粤康码也崩了。

图源：微博网友

随着冬季进入最冷的“三九天”，国内的疫情防控也日趋紧张起来。除了西安，郑州、天津、深圳等地先后有境内确诊案例出现，不仅导致健康码访问激增，甚至多地要求持48小时核酸证明上班、乘车，无形中又增加了扫码、亮码的次数。

2020年新冠疫情爆发之后，科技抗疫成为控制疫情进入常态化的重要原因之一，也推动各地方政府启动全面城市数字化转型，大数据、人工智能、数字孪生等技术在城市治理中得以广泛应用，健康码作为连通政府部门公共服务的互联网统一认证载体，正被打造成“一码通办”的理想产品。

岁末年初的这场疫情反复，将很可能是这两年积极进入数字化转型期的各地政府，其数据治理能力将面临的一次“大考”。

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1月5日凌晨，西安市委组织部发布消息，西安市委决定：刘鑫同志任西安市大数据资源管理局党组成员，为副局长人选（主持工作）；西安市大数据资源管理局党组书记、局长刘军同志因履职不力，停职检查。1月4日，西安市“一码通”发生故障，直到当天下午才逐渐恢复正常。2021年12月20日，西安市“一码通”也曾因访问量过大导致系统崩溃。

西安市大数据管理局是西安“一码通”建设的牵头部门。1月10日，《IT时报》记者在其官网上并没有查到其工作职责介绍，网站显示，“正在按照市政府的统一安排，有关内容和功能正在完善中。”但在百度百科中，一份发布于2020年4月17日、来自西安市政府的机构职能介绍文件显示，西安市大数据管理局的工作职责共有十项，包括负责拟订全市大数据发展战略、负责数据资源建设管理工作、负责统筹全市新型智慧城市建设、政府数字化转型工作等。记者在西安市政府官网上公示的一份《西安市大数据资源管理局2021年部门综合预算》也找到了同样的描述。

这些职责放在建设数字中国的国家战略之下来看，其部门的重要性可见一斑。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮在《西安大数据局局长停职检查，数字化防疫需强化韧性》一文中指出，随着各地陆续专门成立大数据管理局，并设立了大数据中心或大数据公司，城市治理对技术的依赖性也越来越强，技术误用和滥用带来的风险也浮现出来。一旦城市信息基础设施发生故障，那么城市治理就有“停摆”的风险。

然而，从无到有的过程必然不是一蹴而就，目前各地成立大数据局和大数据中心的架构不尽相同。

上海还没有成立大数据局，负责“随申码”建设的大数据中心是市政府办公厅所属全额拨款事业单位，成立于2018年4月；北京的大数据管理局2018年11月加挂在北京市经济和信息化局，健康宝也属于该局管理；广州市2019年成立了政务服务数据管理局，政务大数据管理中心是其下属事业单位，负责运营广州市数字政府。

同济大学CIMS研究中心副研究员马云龙告诉记者，“近几年，大部分大数据局和大数据中心主要负责数据资源的整合和共享，但目前来看，此类机构的职能和定位还在不断调整和优化中，包括市级、区级不同层面也仍处于探索阶段。”

比如，新成立的上海临港新片区便采用了全新的大数据治理模式，各委办局提出需求，建设全部由市新片区大数据中心完成。同时，还有“两网工程”中出现的全新业务，会慢慢纳入大数据中心的建设管理，由其统一调配。但考虑到上海不同区之间发展不均衡，数字化转型进程不同步，想要实现整体的数据资源整合与共享，还需要不断实践。

1月10日，记者发现，那份关于大数据资源管理局的机构职能介绍链接显示已失效。

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西安一码通和粤康码的崩溃背后牵扯的另一个问题是，全国各地都在推行的“一码通办”，可能对大数据中心的职能和技术能力提出更高的要求。

回过头来看“西安一码通”的两次崩掉，其实都和全城要求核酸证明有关。

12月20日，西安防控指挥部发布通知，要求市民持48小时核酸证明上班，核酸结果可以在“一码通”上查询，结果，“一码通”崩了。1月4日，元旦假期后第一个工作日，西安市再次要求，从9点开始启动新一轮核酸筛查，“一码通”又崩了。第二次宕机之后，陕西省人民政府门户网站官方微博“陕西发布”称，全市核酸检测应急平台因当前流量过大，网络目前繁忙无法登陆。有程序员分析，可能是并发量太大，导致“一码通”到政府政务云内网读取数据时出现了问题。

用“一码通”展示核酸证明，其实是近两年来健康码向“一码通用”“一码共享”应用转变的例证之一。

2020年疫情突然爆发后各地紧急推出的健康码，除了为复工复产提供“通行证”之外，逐渐被赋予更多的功能。比如广州和上海都推出健康码可以乘地铁的功能，在杭州，健康码与医保卡绑定后，只需要一部手机一个健康码，就能实现挂号、就诊、缴费、医保结算“一码通办”，就医时无需再携带医保卡。此外，健康码上还有健康档案、一键急救等功能……健康码越来越像人们的“线上身份证”。

一篇署名为安徽省人力资源和社会保障信息中心孙柏林的论文《浅谈健康码“一码通办”建设思路和对策》提到，围绕健康码，地方政府最终想要要实现的是从“一码通行、一码通办”到“一码共享、赋码生活”，一言以蔽之，就是要将健康码打造成连通政府部门公共服务的互联网统一认证载体。

从城市数字化转型的角度看，这样的愿景不但美好，而且具有合理性。大数据中心和城运中心是建设“一网通办”“一网统管”的关键项目，数据集中共享、协同治理一定是必然的未来，“数据的高效共享使得政府治理和信息化系统运行更有效率。”马云龙说道。

然而，对于负责落地建设的大数据局或者大数据中心而言，这是一个全新的“课题”，各地答题的方式并不相同。

马云龙认为，很多地方的大数据中心只起到类似“数据中台”的技术功能，负责数据的管理、交换、共享、安全等技术功能，并不涉及任何业务，但如果以“一网通办”为目标，这样的方式远远不够。一方面，“烟囱式系统”使得整座城市的数据无法打通，即使在不同系统之间通过接口对接，系统的长期稳定性无法百分之百的保证。另一方面，即使所有数据都“入湖”，但如何“出湖”，大数据中心和一线部门之间的信息是不对称的，也很难挖掘数据的全部价值。

 “因此，上海从行政归属上在做一些新的尝试，比如将相关委办局的信息中心纳入市大数据中心的统一管理，”马云龙介绍，目前比较明确的尝试道路是，城市信息化由大数据中心牵头建设，目前上海通过清单式大数据治理方式，传统政务工作的点对点式信息交换模式被“业务流”所代替，数据的流动“以需求为导向”。

孙柏林在文章中指出，由于健康码的推出时间较为仓促，相关的技术规范、应用场景、对接方案也未经过深入周密的统一设计，如何在更大范围内设计好健康码建设规范和实施途径，实现健康码“一码通办”目标，成为当前“互联网+政务服务”工作的当务之急。

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“这有点像原来健康码设计的时候，只是一辆牛车，目的只是为了亮码出行，但现在政府希望它变成一辆集装箱卡车，什么都要往里装，必然倒逼各地大数据中心要重新对其架构做更新设计，从各地大数据中心或者大数据局的职责来看，这种智慧城市建设的顶层设计，是必须考虑的课题，但如果考虑不周，遇到极端情况，就可能出问题。”一位接近“西安一码通”建设的人士告诉记者。

据《IT时报》记者了解，西安“一码通”的TPS设计阈值是每秒4万，《财经》此前报道，粤康码最高可支持的并发量是每秒3万。TPS是指服务器每秒处理的事务数，也就是端到端的信息处理。  

这样的阈值设计如果仅用于进出往来的亮码，并不算太低。记者统计了此前多地的媒体报道，2020年北京健康宝日常最高峰是3000多TPS，上海随申码每秒可供8000人使用，2020年时最高峰每秒是1000多人使用。

事实上，根据记者观察，在疫情防控常态化时期，很多商场、办公楼等公共场所进出，甚至都不需要亮码，因此，“一码通办”的确可以让健康码承担更多的职责，系统有足够的冗余。然而，一旦遇到疫情反复，亮码需求短期内极具增加，叠加其他功能，便很可能在多个环节形成访问故障。

西安的“一码通”闪崩时，根据政府通报，需求量达到日常峰值的10倍。粤康码也发布公告称：10日上午8时31分，平台监测到粤康码流量异常增大，最高达每分钟140万次，超出承载极限。

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“根据现在健康码的功能定位，我觉得，它应该属于关键信息基础设施，这对运营者的责任义务都提出很高要求。”汇业律师事务所史宇航认为，根据2021年9月1日实施的《关键信息基础设施安全保护条例》（以下简称《条例》），各地健康码的运营方和建设方都必须对照《条例》，做好合规梳理。

根据《条例》，关键信息基础设施是指公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务、国防科技工业等重要行业和领域的，以及其他一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露，可能严重危害国家安全、国计民生、公共利益的重要网络设施、信息系统等。

图源：公安部

一份配套的《国家网络安全检查操作指南》为识别与认定关键信息基础设施规定了可供参考的量化标准。比如“生产业务类”中，地市级以上政府机关面向公众服务的业务系统,  或与医疗、安防、消防、应急指挥、生产调度、交通指挥等相关的城市管理系统；一旦发生安全事故, 可能影响单个地市级行政区30%以上人口的工作、生活的系统，都属于关键信息基础设施。

史宇航分析，《条例》对运营者自身安全管理机制的设置进行了严格要求，运营者光法定义务就有10条，并明确指出，运营者的主要负责人对关键信息基础设施安全保护负总责，领导关键信息基础设施安全保护和重大网络安全事件处置工作，组织研究解决重大网络安全问题，“从《网络安全法》开始，国家对网络、数据安全的法律出台在加速，很多企业在合规方面都投入巨资，但政府部门也一定要对此引起同等重视，招标时，要对建设企业根据法规提出相应的要求和约束。”

根据《条例》，公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务、国防科技工业等领域的主管部门、监督管理部门是负责关键信息基础设施安全保护工作的部门，负责本行业关键信息基础设施认定规则，并负责组织认定本行业、本领域的关键信息基础设施。

目前各地健康码是否被纳入认定关键信息基础设施，还没有明确的公开信息，但史宇航认为，各地的大数据局或大数据中心，作为一座城市数据治理的主要负责机构，应该对此做出表率。

“上海将信息化系统按照重要程度进行分级，随申办的等级非常高，要求有效运行的故障率极低。”马云龙告诉《IT时报》记者，信息化系统完全不出问题是不可能的，一旦出现故障也应该有相应的高可靠性系统与灾难备份系统等系统和应急保障机制启动。一旦有突发事件，系统可以在短时间内自动启动备份系统运行，更关键的是，在系统建设和日常运营时，一定要做好系统性能和安全性的预测。

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无论从技术层面还是法律层面，大数据局（大数据中心）某种意义上，是这座城市进行数字化转型、建设智慧城市的“大脑”和总设计师，构建数据治理资源体系的架构师，甚至可以说，是一座城市的“首席数据官”（Chief Data Office简称CDO）。

马亮撰文指出，各地建立的大数据管理局，往往配套设立事业单位属性的大数据中心，并通过采购或外包等方式由企业完成技术准备和运维保障，但容易出现的问题是，大数据管理局养成“甩手掌柜”的习惯，全盘交给企业来提供技术支撑，很多事情都是企业说了算，这就埋下了隐患。

这个弊端在一些城市正在逐步通过建立首席数据官制度的方式试点解决。

2021年5月，广东省印发《广东省首席数据官制度试点工作方案》（简称《试点方案》），选取省公安厅、省人社厅、省自然资源厅等6个省直部门以及广州、深圳、珠海等10个地市开展试点工作，推动建立首席数据官制度，深化数据要素市场化配置改革。

在《试点方案》中，对首席数据官的职责做了明确规定，包括推进数字政府建设，组织制订本级政府或本部门数字政府发展规划、标准规范和实施计划；统筹数据管理和融合创新，协调内外部数据需求，推进数据共享开放和开发利用工作，推动公共数据与社会数据深度融合和应用场景创新，积极推进重点领域应用场景落地实施。

图源：广东省人民政府

上海在2021年9月颁布的数字化转型“27条”中也指出，将在部分委办局和国有企事业单位试点“首席数字官”制度，建立数字化转型和公共数据开放的勤勉尽职和容错机制。

清华大学法学院的张涛在一篇名为《数据治理的组织法构造：以政府首席数据官制度为视角》文章中指出，除了政府部门“一把手”的重视外，还要有既懂政府业务又懂信息技术的人来担任信息主管。同时，政府首席数据官不仅要具有特殊地位和身份，还应当参加政府数据治理与战略规划的制定，同时拥有一定的资源配置权。

“首席数据官应该具备大数据领域的专业知识，有多年政府信息化建设的经验，同时需要具备统领全局的能力和前瞻的眼光。”马云龙分析，从上海负责大数据管理的领导选拔来看，专业是很重要的标准。

两地健康码的崩溃，为各地城市管理者提出新的课题，而如何答题，可能将是提升城市整体数字化能力的一次新的契机。

作者／郝俊慧 江丽雯

编辑／挨踢妹 

排版／季嘉颖

图片／公安部  广东省人民政府  采访对象  网友

来源／《IT时报》公众号vittimes