文摘 | 药品零售连锁企业行政处罚对象研究

A 药品零售连锁企业的B 门店在药品监管部门日常抽检中发现Z 药品为劣药，经查发现该批次药品系由其总部配送，经检验总部该批次药品亦为劣药。同时查明，该批次药品总部共向10 余家门店进行了配送。对于该违法行为如何处罚，产生了不同意见：有人认为应该处罚总部，有人认为应该处罚总部和被抽检的门店，还有人认为应该处罚总部和所有配送过的门店等。该问题是目前药品监管部门在对药品零售连锁企业进行处罚时常常遇到的行政处罚对象确定问题。各地的执法实践也均不相同。因此，有必要对该问题进行梳理分析。

2019 年12 月1 日实施的新修订《药品管理法》第五十三条第二款规定：“国家鼓励、引导药品零售连锁经营。从事药品零售连锁经营活动的企业总部，应当建立统一的质量管理制度，对所属零售企业的经营活动履行管理责任。”该条款具有以下含义：一是药品零售连锁经营是国家鼓励、引导的一种经营方式；二是药品零售连锁是一种零售经营方式；三是药品零售连锁企业包括企业总部和所属零售企业（即俗称的“门店”）；四是在药品零售连锁经营活动中，总部应当对门店承担管理责任。但此处的“管理责任”是不是指承担行政处罚中的行政处罚责任，目前并没有明确。实务中，监管部门遇到违法案件，究竟确定谁为处罚对象，则是目前颇具争议的问题。以前文中提出的案件为例，目前对该问题主要观点原因分析如下。

第一种观点是仅将门店作为行政处罚对象。该观点认为门店是具体实施违法行为的行为人，应当将其作为处罚对象。

第二种观点是仅将总部作为行政处罚对象。该观点认为，从工商登记上显示来看，门店是总部的分支机构，其不具有法人资格，不能单独承担相关法律责任，故只能由其总部承担法律责任。

第三种观点是将总部与门店视为两个处罚主体，且不管违法行为是否基于同一事实，无论其是直营店还是加盟店，都视为两个主体均违法，对两个主体均予以处罚。比如某门店存在经营劣药的行为，该劣药是由其总部供应配送，则对该总部和门店均按销售劣药进行处罚。采取该观点的主要理由是药品零售连锁企业的总部和门店（无论是直营店还是加盟店）均具有独立的营业执照和药品经营许可证，根据相关规定，均具有独立承担行政责任的能力，故应当分别处罚。以前文案件为例，就是对门店和总部均进行处罚。对此，又有两种分歧意见：一种认为仅需对已经检验为劣药的门店和总部进行处罚即可，另一种认为要对总部和总部配送过该批次药品的全部门店进行处罚。第一种意见的支持者认为不能对未经检验的门店进行处罚；第二种意见的支持者认为，总部的药品检验结果可以通用于各门店。

第四种观点是将总部与门店视为两个处罚主体，但若违法行为是基于同一事实，则要区分门店是直营店还是加盟店，若是直营店，则视总部为处罚对象；若是加盟店，则视门店为处罚对象。该观点的主要理由是直营店的收入收归总部，无独立财产，不能承担相应法律责任；而加盟店财产独立，可以承担相应法律责任。

从前述观点看，都有各自的角度和依据，那究竟为什么会产生争议，应当如何解决呢？

笔者认为，产生该争议的主要原因是对行政处罚对象的认定标准不统一所致。对于药品零售连锁企业在面临行政处罚过程中行政处罚对象的确认，是行政机关是否依法行政的重要体现，是监管者要面临的基本问题，对此必须予以明确且统一。

目前，行政处罚对象范围认定的主要依据是《行政处罚法》。《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”从该款规定可以看出，行政处罚的对象范围包括公民、法人或者其他组织当无疑。那么药品零售连锁企业的总部和门店，是否属于行政处罚的对象呢？鉴于目前我国法律体系理论中，责任主体与诉讼主体尚未统一，笔者认为，对该问题的回答应从两个方面分析。

1. 门店是否具有责任主体资格

这个问题属于基本问题，要从基本法入手。从组织形式来看，药品零售连锁企业总部是有限公司或股份有限公司，药品零售连锁企业门店为有限公司或股份有限公司之分支机构；从责任主体的法律性质来看，总部为法人是没有异议的，但对门店的性质则颇有争议。

根据《民法总则》的相关规定，总部为法人，门店为法人分支机构。《民法总则》第七十四条第一款规定：“法人可以依法设立分支机构。法律、行政法规规定分支机构应当登记的，依照其规定。分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。”从该条规定来看，其认可了分支机构可以用自己的财产承担责任，但承担的是什么责任，没有明确。这也是实务中产生争议的一个主要原因。《民法总则》第一百零二条规定：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”从上述规定可以看出，《民法总则》并未明确规定法人的分支机构是非法人组织。对此，笔者认为，《民法总则》并无将法人分支机构视为非法人组织的意图。从列举的非法人组织来看，其责任承担者承担的均为无限责任，最终责任承担者主要为自然人（因有限合伙企业中有限合伙人应承担有限责任视为例外），而法人分支机构的最终责任承担者为法人，这是二者的不同之处。正是基于这种区别，所以未在非法人组织中对其进行列举，而是在法人的内容中提出法人分支机构的内容，可见其并无将法人分支机构作为非法人组织的意图。但法人分支机构也并非不能承担任何法律责任，只是表明其最终责任承担者应当归属于法人，即在分支机构财产不足以承担时，法人需承担。

之所以引用了《民法总则》对责任主体的规定，是因为目前我国行政法体系中并无对责任主体的规定，根据“行政法无规定之处可参照民法规定”的法理，对责任主体的问题的规定参考了《民法总则》的规定，应无疑义。

2. 门店是否具有诉讼主体资格

考虑到对行政处罚不服时，可能产生行政诉讼，因此，笔者也考虑了诉讼主体资格。最高人民法院关于适用《民事诉讼法》的解释第五十二条规定：“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；（八）其他符合本条规定条件的组织。”《民事诉讼法》第四十八条的规定为“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”又根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。因目前《行政诉讼法》体系中没有该方面的规定，故参照《民事诉讼法》的相关规定。尽管该解释已经失效，但鉴于目前没有新的规定来明确，笔者认为，在诉讼法领域，仍应适用该原则。从前述规定可以看出，尽管对于法人分支机构是否为责任主体有争议，但对领取了营业执照的法人分支机构，其诉讼主体是没有异议的。

鉴于目前除《民法总则》外，其他法律法规等规范性文件，均未使用“非法人组织”的概念，在法律体系上并未统一。笔者认为，在法律体系尚未统一之前，法人分支机构是否属于行政处罚的对象范围，在行政处罚角度来看，仍然应当以《行政处罚法》为依据，同时结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》的规定，将门店视为其他组织。这与《民法总则》的相关规定亦不完全矛盾，其既然可以以自己名义从事活动，并以自己的财产承担责任，就完全可以作为行政处罚的对象。需要注意的是，在执行过程中，若其财产不足以承担全部责任，则应当追加总部为被执行人。

《行政处罚法》约束的是违反行政管理秩序的行为，那门店发生了违法行为时，应当认为是总部的行为还是门店的行为？若违法行为基于同一事实，总部与门店的违法行为是一个行为，还是两个行为？若是两个行为，在行政处罚过程中对门店是直营店还是加盟店的处罚是否有区别？这是目前因行政处罚对象不确定所带来的必然问题。

从前述分析可以看到，门店作为总部的分支机构，其以自己的名义从事活动，应当视为自身之行为。但若门店和总部的违法行为是基于同一事实，那这个行为是一个行为，还是两个行为，这个认定对如何进行处罚就有不同。举例说明二者的差别：若在门店发现了劣药，该药品是由总部配送，但经检验，总部的该批次药品并不是劣药。此情形下若认定为门店的单独行为应无异议。但若经检验，总部的该批次药品亦是劣药，那这个行为是一个行为，还是两个行为就有区别了。如果认定为一个行为，在处罚时，若既处罚门店又处罚总部，就应当将门店的金额扣除。若总部配送至其他门店的劣药，未至其他门店检查的，没必要再去其他门店检查，只需要确认总部配送的数量金额之后对总部进行处罚即可，对于已经检查出劣药的门店进行处罚，该部分金额需在总部处罚金额中扣除，否则即违反了一事不再罚的原则。当然，为了保障用药安全，对各门店未销售之药品，均应当由总部召回，并由药品监管部门没收。

可见，违法行为的认定对行政处罚有着关键影响。从责任主体角度来看，该行为完全是门店自身违法行为，可以直接对门店进行处罚，亦可以对总部进行处罚，二者均应属于合法。以上均是从财产罚角度来考虑，若是考虑非财产罚，则直接对门店进行处罚更为合理。若是总部和门店均违法，应当视为两个违法行为，而对总部和门店进行分别处罚。但在处罚时应当区别门店是直营店还是加盟店。若是直营店，应在对门店处罚的基础上，将对总部的处罚金额认定中把直营店的销售金额扣除，否则就成了一次销售两次处罚，有违法理和公平。若是加盟店，则并不需要扣除，因为实际上其是完成了两次销售，从总部到加盟店一次，从加盟店到消费者手中一次；而且，只有通过分别处罚，才能准确确定销售金额，因为这两个销售价格一定是不同的。这样处理的合理性在于，实务中总部的配送行为多是面向多家分支机构的，在一家分支机构检验出劣药，又在总部检验出同批次劣药，可由总部对该批次药品进行召回，并按总部配送的金额进行一次性处罚，是一种高效的管理方式，无论对监管者，还是行政相对人，都是比较合理的一种方式，也能最大程度地保障用药安全。对于非财产罚，则应当同时处罚。

当然，从理论体系来说是存在一定的矛盾之处，因为无论是直营店还是加盟店，在组织形式上都是法人分支机构。从加盟的形式来看，其财产独立，有独立的运作体系，可以承担法律责任；但从其组织形式来看，法人分支机构的民事责任仍然由法人来承担。因此在实务中产生了争议。但从保护人民群众用药安全角度考虑，以“四个最严”为原则来看，视为两个行为分别处罚是合理的，仅需要在处罚金额的认定上加以区别对待即可。

从前文的分析可以看到，因为法律体系的不统一，导致行政处罚的对象主体资格认定在实务中产生了争议。主体资格认定与诉讼资格认定亦不统一。在此情况下，应当以查清违法行为为基础，若查明是门店单独违法行为，则不必考虑门店是直营店还是加盟店，因为在此情况下，无论是将门店单独作为处罚对象，还是将总部单独作为处罚对象，都是合法的。但若从非财产罚角度来看，仅对门店进行处罚则更为合理。若查明是门店和总部均有违法行为，则应当分别处罚；但要根据门店是直营店还是加盟店，来确定总部的销售金额，即直营店的销售金额要在总部的销售金额中扣除，而加盟店的销售金额则无需在总部的销售金额中扣除。若是非财产罚，则总部和门店均要进行处罚。

我国正处于社会转型的关键时期，法律也在不断进行调整，在这个过程中发生的问题，应当以法理为基础，以现有法律框架为前提，坚持“四个最严”原则，以保护人民群众用药安全为出发点和落脚点，在查清事实的情况下合理地进行处罚，切实保障人民群众用药安全和药品零售连锁企业有序发展。

宋长琳，硕士，上海国策律师事务所，律师。专业方向：食品药品医疗器械化妆品法律法规应用