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国企改革：做对了什么，还要做什么

百家作者：FMBA 2019-01-06 14:19:08

来源：《财经》专题制作团队

改革开放以来，国有企业改革始终是整个经济体制改革的中心环节。随着改革的逐步深入，国有企业基本实现了向市场主体的转变。从1978年开始到2013年党的十八届三中全会，这一过程中国企改革大致经历了三个阶段。本节对话旨在梳理国企改革的历程，通过回顾具有转折意义的事件和当时的故事，还原国企改革的艰难曲折历程，并提出当下国企改革面临的问题，以及下一步深化改革亟待打破的瓶颈，以更好地为当下国企改革提供镜鉴。

《财经》总编辑王波明特邀当年见证和参与了国企改革的国务院发展研究中心原副主任陈清泰、中国政法大学商学院院长刘纪鹏两位学者，回忆当年国企改革的跌宕历程，反思并总结那段惊心动魄的改革带来的经验教训。

（左起：刘纪鹏、王波明、陈清泰）

1978年-1993年是“放权让利”的国企改革初探。这个阶段从改革开放初期到党的十四届三中全会之前，用了15年时间。改革开放以前，国家对国有企业实行计划统一下达，资金统贷统还，物资统一调配，产品统收统销，就业统包统揽，盈亏都由国家负责，国有企业没有经营自主权，长期处于低效率的运行状态。

（1975年6月，二汽形成了第一个基本车型——2.5吨越野车的生产能力。图/新华）

1978年12月召开的党的十一届三中全会，吹响了中国经济体制改革的号角，也拉开了国有企业改革的序幕。1984年10月，党的十二届三中全会做出的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，增强企业的活力，特别是增强全民所有制大中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。

针对传统国企政企不分的弊端，十一届三中全会后，政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国企经营权层面的改革，意在使国企成为自负盈亏、自主经营、自我约束、自我发展的“四自”经济实体。先后在国有企业推进了扩大企业经营自主权、利润递增包干和承包经营责任制的试点。

回忆这段历史，中国政法大学商学院院长刘纪鹏表示，1993年十四届三中全会正式提出中国要建立社会主义市场经济体系，这是划时代意义的大事情。

（1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议在北京闭幕。江泽民等同志步入会场。十四届三中全会明确了国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。图/新华）

“1992年的时候，国家体改委集中了14个部门的70多个同志，决定要搞公司制，所以出了两个意见，一个叫定向募集股份公司规范意见；一个叫定向募集有限责任公司意见。”刘纪鹏说，向职工定向募集，不能说是搞私有化，这是中国改革中最精彩的一笔，第二向法人定向募集，1992年的法人，除了全民就是集体，没有私人企业，所以那会法人定向募集都是公有制的，全民和集体，公有制内部定向募集，也不能说是私有化。所以中国的公司制和股份制，就是在这“绕弯子”的背景下诞生的。

1993年-2003年是“抓大放小”的国企改革攻坚时期。1992年邓小平同志南巡之后，打破了思想上的禁忌。1993年，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把党的十四大确定的经济体制改革的目标和基本原则加以系统化、具体化，是中国建立社会主义市场经济体制的总体规划。十四届三中全会明确了国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。从十四届三中全会到十六届三中全会的十年里，国企改革坚持“抓大放小”，收缩战线，让国有中小企业退出，让困难企业破产；转变企业经营机制，建立现代企业制度；分离企业办社会的职能，减少企业包袱。这十年间，国有大中型企业推进建立现代企业制度试点，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有中小企业。

特别是1998年-2000年，在党中央、国务院的领导下，国有企业实施了改革脱困三年攻坚，通过债转股、技改贴息、政策性关闭破产等一系列政策措施，减轻企业负担，推动企业技术进步和产业升级，促进国有企业的优胜劣汰，实现了国有企业的整体扭亏为盈，为国有企业持续快速健康发展打下了良好基础。

（1986年8月3日，沈阳防爆器械厂宣告破产，这是新中国成立后第一家正式宣告破产的国有企业。原厂长石永阶到厂里领救济金证，由于他的情况尚在调查中，市保险公司暂不发给救济金证，他抽着闷烟，看着工人们领取救济金证。图/新华）

（1997年4月22日，广东汕头市，下岗女工在劳动力市场求职。图/视觉中国）

2003年至今，“规范治理”的国企改革深入推进。针对长期制约国有企业改革发展的体制性矛盾和问题，十六大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确提出：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

国务院发展研究中心原副主任陈清泰表示，首先，按照十八届三中全会精神，国企改革就是要通过一个国有资本投资公司、运营公司，使国家拥有的国有资本经过它们的衔接和隔离，使下边成为一个个独立的混合所有制企业实体。它们有生有死，甚至可以卖掉。这样的话，国有经济的有进有退就可以实现。第二，竞争性行业的绝大部分国有资产，应该用来解决历史遗留问题，或者是变成为人民福利。比如，能不能较大幅度地减少社保基金，能不能较大幅度减少企业税收，用国有资本这块收益来补充，这样让我们度过体制转轨这样一个非常重要的时期。第三，建立一个有效的公司治理，这是非常核心的问题。如果功能转换了，政府不再把国有企业作为抓手，作为国有资本的收益能发挥作用，建立一个良好的公司治理。我想国企改革大体上就会到位。

目前，国企改革尚在过程之中，与市场经济的要求还有很大差距。国资委原副主任邵宁曾表示，比如，大型企业母公司的公司制股份制改革进展较慢，存续企业的消化还比较困难；董事会的运行机制还不完善，国资监管机构、董事会、经理层的关系需要进一步理顺；经营者管理制度还不能适应市场经济要求，企业经营者的行政化管理色彩依然存在，尤其缺乏市场化退出通道；一些企业内部市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成；外部对国企的各种干预仍然存在。此外，国有经济布局结构、国企组织结构还需要进一步调整，国资监管体制有待进一步完善。